一、《三反意见》出台的背景

近年来，我国宏观经济保持平稳健康发展，社会秩序总体和谐稳定。与此同时，各类经济犯罪特别是洗钱、涉众型经济犯罪、涉税违法犯罪以及暴力恐怖活动形势依然严峻，金融领域违法违规现象突出，给人民群众合法权益和国家安全造成了损害和不容忽视的威胁。为进一步健全国家治理体系和现代金融监管体系，有效防范洗钱、恐怖融资和逃税违法犯罪活动，国家“十三五”规划明确要求“完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管措施，完善风险防范体制机制”，中央全面深化改革领导小组将“完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制”列为深化改革重点任务。

在国际上，洗钱、恐怖融资和逃税已经成为全球性公害，跨境洗钱、恐怖融资和逃税的资金规模庞大，威胁世界金融秩序和经济发展。因此，二十国集团（G20）等国际组织将打击洗钱、恐怖融资和逃税作为完善世界经济金融秩序的重要组成部分。在2016年G20杭州峰会公报中，习近平主席和各国领导人共同承诺要完善制度，提升国际社会打击洗钱、恐怖融资和逃税的能力。

根据国内外反洗钱、反恐怖融资和反逃税工作（以下简称“三反”工作）的新形势，按照中央全面深化改革领导小组的部署，人民银行、税务总局和公安部作为牵头部门，会同反洗钱工作部际联席会议各成员单位，共同研究制定了《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（以下简称《三反意见》）。

二、《三反意见》的主要内容和意义

《三反意见》从健全工作机制、完善法律制度、健全预防措施、严惩违法犯罪活动、深化国际合作、创造良好社会氛围六个方面，提出了二十余项具体措施，包括进一步完善反洗钱工作部际联席会议制度，建立国家洗钱和恐怖融资风险评估机制，密切反洗钱行政主管部门、税务机关与监察机关、侦查机关、行政执法机关、金融监管部门间的协调合作与信息共享，探索建立特定非金融机构反洗钱监管制度，发挥会计师、律师等专业服务机构积极作用，强化反洗钱义务机构主动防控风险意识和能力，拓宽反洗钱监测分析数据信息来源，完善跨境异常资金监控机制，严惩洗钱等违法犯罪活动，深化双边和多边国际合作，加强自律组织管理，提升社会公众反洗钱、反恐怖融资和反逃税意识。

《三反意见》遵循推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着重从体制机制上提出完善措施，明确了当前“三反”工作需要着力加强的工作任务，是《反洗钱法》颁布十周年来对国家反洗钱体系最全面的顶层设计，也是我国在“三反”工作领域深化改革的总体规划。通过落实《三反意见》各项措施，国家“三反”工作体系将更加完善，有利于有效防控风险，也有利于维护国家安全和金融安全。

三、《三反意见》对健全工作机制提出的新要求

“三反”工作涉及面广、工作链条长，需要构建协调顺畅、运转高效的工作机制。以反洗钱工作为例，构建完善的反洗钱工作机制，需要反洗钱行政主管部门和银行、证券、保险等金融业监管部门以及特定非金融行业主管部门加强对行业机构的监督管理，督促各类反洗钱义务机构和从业人员尽责履职；也需要反洗钱行政主管部门、侦查机关充分利用金融情报挖掘线索、破获案件，以确凿的证据支持检察机关依法起诉和法院依法审判洗钱及各类上游犯罪案件；还需要与反洗钱国际组织、外国对口部门开展广泛的多边、双边合作交流。

早在2002年，我国就建立了跨部门的反洗钱工作部际联席会议，目前共有23家成员单位，包括最高人民法院、最高人民检察院、国务院办公厅、外交部、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、住房城乡建设部、商务部、海关总署、税务总局、工商总局、新闻出版广电总局、中国人民银行、国务院法制办、银监会、证监会、保监会、外汇管理局和军委联合参谋部。反洗钱义务机构已覆盖银行业、证券业、保险业和非银行支付等行业，形成了较完整的反洗钱工作体系。

为了应对当前“三反”工作面临的新形势、新任务，《三反意见》提出健全六项工作机制，其中首要任务是“加强统筹协调、完善组织机制”，要求进一步完善反洗钱工作部际联席会议制度，统筹“三反”监管工作，强化部门间组织协调机制，制定整体战略、重要政策和措施，并推动贯彻落实。同时，还要建立国家反洗钱和反恐怖融资战略形成机制、优化打击犯罪合作机制、健全监管合作机制、健全数据信息共享机制、研究资源保障机制等任务，充分调动各部门、各层级的积极性，加强沟通协调，形成运行有序的良好机制，为“三反”工作的长远发展奠定坚实基础。

四、《三反意见》提出建立特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资监管制度、发挥专业服务机构在反洗钱领域积极作用的意义

经过十多年的发展，我国反洗钱和反恐怖融资监管已经全面覆盖了银行业、证券业、保险业、非银行支付机构和银行卡清算机构，基本实现了对金融领域的全覆盖，金融体系反洗钱工作在识别和协助打击洗钱、恐怖融资及上游犯罪方面的成效逐渐显现。与此同时，洗钱和恐怖融资手法也在不断变化，逐步向一些非金融领域蔓延。为此，人民银行对部分非金融行业的洗钱风险开展了持续的监测分析，并借鉴有关国际经验，会同相关主管部门共同研究社会组织、房地产中介机构、珠宝和贵金属经销商、公司注册代理机构以及会计师、律师和公证行业被洗钱和恐怖融资活动利用的潜在风险，探索发挥以上行业机构和从业人员及早发现和识别洗钱、恐怖融资活动专业优势的有效途径。下一步，将逐步扩展反洗钱监管覆盖范围，建立特定非金融机构反洗钱监管制度，更好地预防洗钱和恐怖融资风险。特别是要发挥好会计师事务所、律师事务所、公证处等专业服务机构作为市场经济“守门人”的作用，发挥会计师、律师、公证员专业领域优势，服务和支持反洗钱工作，同时也可促进这些专业服务机构进一步健康发展、维护自身良好社会声誉。

考虑到以上行业在业务模式、行业结构等方面与金融行业存在较大差异，人民银行将与行业主管部门共同探索建立适应行业特点、符合反洗钱工作需要的工作模式，更加侧重行业主管部门的行政监管和行业协会的自律管理。

五、《三反意见》提出的加强反洗钱监管主要措施

《三反意见》提出健全预防措施、有效防控风险，其中最关键的措施就是加强反洗钱监管。反洗钱监管是“三反”工作的重要基础。随着洗钱等非法资金活动的不断演变，反洗钱监管工作必须适应新形势，不断扩大监管范围、创新监管模式、完善监管手段、堵塞监管漏洞。为此，《三反意见》在加强反洗钱监管方面提出了多项政策措施：

一是强调反洗钱行政主管部门与金融监管部门之间的协调配合，进一步发挥金融监管部门作用，强化对反洗钱义务机构准入环节的合法性审查，加强反洗钱日常合规监管，在行业监管规则中嵌入反洗钱相关要求，构建涵盖事前、事中和事后的完整监管链条。

二是提出适时扩大反洗钱监管范围。统筹考虑监管资源保障，近期要重点研究建立对非营利性组织、房地产中介机构、贵金属销售机构、会计师事务所、律师事务所和公证机构的反洗钱监管制度，探索适应非金融领域的反洗钱监管模式。

三是进一步完善反洗钱监管模式。强化法人监管措施，优化监管政策传导机制，突出反洗钱义务机构法人总部的重要作用，在法人总部层面强化董事、监事、高级管理层的反洗钱履职责任，督促反洗钱义务机构加强自我管理、自主管理，建立对新产品、新业务的洗钱风险评估机制，根据风险水平采取有效防控措施。

四是采取多种方式提升监管工作效率。突出防控风险为本，通过开展国家洗钱风险评估查找高风险领域和薄弱环节，有针对性加强监管投入，提高监管工作效能，促进监管信息的互通共享。