[按] 近年来，中国经济持续高速发展，城市化进程稳步推进，城市地域范围显著扩大，农村地域范围相对缩小，农村集体土地被大量征用。海东“撤地建市”、乐都“撤县设区”后，乐都作为海东市核心区，随着城市建设进程的不断推进，农民失地现象愈发严重，大量农民涌入城市，农民传统的以土地为依靠的生活方式被打破，进城农民后续发展问题突出，严重影响全区的社会稳定和经济发展。如何适应新形势、迎接新挑战，进一步加强失地农民后续发展工作，是当前和今后一个时期需要进一步探索和解决的重大课题。近日，区政府区长曾水清在调查研究的基础上，撰写了《关于乐都区失地农民后续发展的几点思考》一文，现予以刊发，供各级领导和广大干部在工作中参考。
关于乐都区失地农民后续发展的几点思考
近年来，中国经济持续高速发展，城市化进程稳步推进，城市地域范围显著扩大，农村地域范围相对缩小，农村集体土地被大量征用。海东“撤地建市”、乐都“撤县设区”后，乐都作为海东市核心区，随着城市建设进程的不断推进，农民失地现象愈发严重，大量农民涌入城市，农民传统的以土地为依靠的生活方式被打破，进城农民后续发展问题突出，严重影响全区的社会稳定和经济发展。
一、基本情况
乐都区区域总面积3050平方公里，总人口28.72万人，辖7镇12乡，354个行政村，14个居民委员会。2013年2月，国务院批准青海省撤销海东地区设立地级海东市、撤销乐都县设立乐都区，海东市行政中心设在乐都区。2004年-2015年，乐都区共征用土地面积是3.81万亩，户人均剩余耕地面积在0.3亩以下的被征地农民涉及碾伯、雨润、高庙等6个乡镇的66个村,其中绝地村有碾伯镇的北门、邓家庄、东门巷等10个村。截止目前，全区失地现象涉及40个村3658户12271人，其中60岁以上2737人，16岁-59岁6883人。
二、存在的问题及其成因分析
（一）社会保障体系不健全。一是由于被征地农民社会养老保险工作是一项繁杂的事务，加上乐都区城镇化水平推进较快，涌现出较多的被征地农民，征地时间从2004年至今有十多年的跨度，被征地农民身份审定工作难度大、任务重，并且各种现实问题也将随着工作的推进逐步显现出来，比如新老被征地农民的界定问题、新老被征地农民的缴费问题、户籍人口变化中家庭成员数的确定问题、剩余耕地面积的确定等问题严重制约着社会保障体系的进一步完善。二是由于乐都区“撤地建市”和基础设施建设需要所储备的土地目前尚未形成土地收益，另外由于市、区财政体制变化，土地收益全部纳入市财政收入，相应减少了区财政收入，从长期来看，乐都区被征地农民养老保险财政补贴资金存在风险。三是失地农民已经丧失了土地带来的保障,但却无法享受与城市居民相同的社会保障,医疗、养老等生活保障问题都是由农民自己解决的,效果往往很不理想。虽然农村医疗和养老保险制度在不断的改进,但对于失地和半失地农民来说,现有的农村医疗和养老保险制度仍然解决不了失地农民的医疗和养老问题。政府尽管也认识到这一问题,并大力推进农村合作医疗制度改革，但由于大病医疗报销比例不大，部分病种的特效药得不到报销等，对于动辄数万元住院治疗费的失地农民来讲无疑是杯水车薪。
（二）再就业和自主创业难。从失地农民的实际就业情况来看,客观上存在着就业难的问题。一是失地农民受教育程度普遍不高，就业技能严重缺乏。现代企业需要有一定知识和劳动技能的工人,失地农民大多缺乏文化知识和劳动技能,竞争意识,思想观念落后保守,大多只能从事技术含量低、操作简单、收入微薄的工作。尽管政府在这方面做了大量的工作，但多数农民还是无法适应企业的管理制度和工作技能的要求,只好下岗。就业不稳定,再加上经济下行压力不断加大,就业环境受到很大影响,对失地农民更是雪上加霜。 二是就业观念陈旧，创业发展意识不强。目前农村有一技之长的农民以及文化程度较高、接受过相应技能培训的农民，早已找到工作，而绝大多数文化水平低、以种植业为主、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，根本无法找到工作，由于缺乏就业和创业能力，农民失地后未来的生活极不稳定。失地农民中“弱势群体”就业难问题尤为突出，这不仅包括身体上有缺陷的残疾人和体弱多病者，还包括40岁以上的女性，50岁以上的男性。
（三）失地农民自身因素。失地农民大多数受教育程度较低，受传统小农经济思想的影响，很容易形成小富即安的心理。在一次性得到土地补偿款后没有考虑怎样利用这些资金发展后续产业或者参加技能培训，增加自己的就业资本，而是安于现状，坐吃山空。这些人有土地补偿金时，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完，生活将无着落。所以大量失地农民处于无工作状态，有的整天打牌或闲聊，靠安置补偿过日子，吃光用光后，失去了从事其他产业的资金基础，生存难以为继。
三、失地农民后续发展问题的几点对策
失地农民的身份具有过渡性，既不是完全意义上的农民，也不是真正意义上的市民。失去了土地的基本保障后，必须寻求新的出路。失地农民问题事关改革发展和社会稳定的大局，逐步建立起“经济补偿、就业服务、社会保障、自我发展”四位一体的运作模式，为失地农民构建长效的保障机制，使其不因征地而降低生活水平，充分享受城市化带来的收益，是目前亟待解决的关键性问题。
（一）建立完善社会保障体系。社会保障制度是一个国家或社会为改善或提高人民的物质和精神生活水平而提供的社会服务及其措施，是社会文明和进步的重要标志。健全完善失地农民的社会救助和保障体系，不断加快推进社会救助、社会福利等事业，稳步提升公共服务能力和社会救助水平，关系到失地农民的切身利益，也关系到全区社会稳定与经济发展。
一是制度先行，建立健全失地农民社会保障制度。充分认识建立失地农民社会保障制度的必要性和紧迫性，立足现实，着眼发展，发挥各方面的积极性，建立起与当地经济发展水平相适应、与城镇社保体系既有区别又相衔接的失地农民基本社会保障制度和运行机制。制定符合乐都实际的被征地农民社会养老保险制度，规定失地农民社保资金筹集由个人缴费、政府补贴和村集体补助三部分组成。个人缴费部分以征地时当地城镇居民最低生活保障标准为基数，按35%的比例一次性缴纳15年的养老保险，新征地农民由政府组织有关部门在征地时统一标准后，从土地补偿费和安置补助费中一次性扣缴；政府补贴以征地时当地城镇居民最低生活保障标准的15%确定，由财政部门优先从土地出让收入中一次性提取15年的缴费补贴资金；村集体补助标准由村民委员会民主确定。个人缴费、政府补贴和集体补助全部计入个人账户。失地农民社会养老保险个人账户与新型农村牧区社会养老保险个人账户合并管理。
二是因地制宜，探索适合各地实际的失地农民保障模式。整合完善社会保险信息系统应用，实现省、市、区、乡（社区）四级医保、养老、工伤、失业四大保险网络贯通，对失地农民建立最低生活保障。对生活确实困难，达不到城镇居民最低生活保障标准的所有符合条件的被征地农民，参照城市低保的做法，由本人申请经民政部门审核后纳入农村低保范围，享受与城镇居民同等的最低生活保障。严格执行将被征地农民纳入城镇企业职工社会养老保险管理办法，确保被征地农民社会养老保险制度贯彻落实，解决被征地农民老有所养问题。探索出一条符合乐都实际的失地农民养老保险模式。对于没有就业或年龄过大的失地农民，可以自主选择参加农村社会保险或者参加城镇居民社会保险。努力建立被征地农民的医疗保险制度，对失地农民在城镇就业的，应由就业单位为其办理城镇职工基本医疗保险；没有就业、丧失劳动力或年老的，可以通过政策建立医疗救助制度，解决其医疗保障问题。同时，通过政府出资、单位或个人捐赠等形式筹集资金，解决弱势群体的医疗保障问题。
三是监管并行，构建失地农民社会保障的监督管理体系。建立监管和一、目标考核的制度，坚持定性与定量相结合、检查与抽查相结合，分类指导与分类考核相结合。进一步畅通群众投诉渠道，实现社会监督与行政监督并重，构建全方位监督监管体系，保障政策落实。
（二）健全就业培训服务体系。引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。加强就业培训和社会保障工作，将被征地农民的就业问题纳入政府经济和社会发展规划及年度计划，尽快建立适合被征地农民特点与需求的社会保障制度，采取有效措施落实就业培训和社会保障资金，促进被征地农民实现就业和融入城镇社会，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。
一是开展职业技能培训，提高被征地农民就业能力。将被征地农民的就业和就业培训纳入现行的就业和再就业培训体系，开展被征地农民培训活动。组织开展被征地农民基本情况调查，建立就业信息和人力资源库，积极搭建公共就业创业服务平台，提供即时岗位信息和即时就业服务。针对被征地农民的特点，根据其个人意愿，开展社会服务、餐饮、旅游、加工制造等密集型产业技能培训，转变农民的生活观念与方式，让其学有一技之长，引导其进入二、三产业。
二是整合各类就业培训资源，强化劳务扶持力度。充分发挥各部门的整体联动作用，改善现有培训机构和培训基地的硬件设施及培训手段，使农民能够在培训中掌握实用技能。围绕市场需求开展订单培训，突出培训的实效性。加强与入驻工农园区企业的联系，根据企业的用工需求，形成“订单、定向、定点”的培训模式，坚持企业需要什么专业人才，就开展培训什么专业，并以企业为培训基地，大力开展职业技能培训，实现企业用工与被征地农民就业的良好对接，为企业输送需要的人员。
三是拓宽就业渠道，促进农民就业。积极探索多种形式就业安置办法，把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机结合起来，力求不让每个被征地农民失地又失业。继续发挥土地征用企业就业促进的作用，鼓励土地征用企业在服务性、非技术性岗位招聘中，在同等条件下优先招用被征地农民。在出让土地时，本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，或在同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力。
四是抓好劳务输出，促进被征地农民转移就业。结合城市建设发展规划，开发枸杞采摘、高原电建等劳动密集型行业，鼓励农民企业家转型成立品牌劳务公司，积极培育符合乐都特色的劳务输出品牌。依托城镇基础设施建设项目的实施，改变市场建设中环卫、绿化、亮化、美化等过程中政府承揽社会职责的方式，采用购买公共服务的方法减轻财政供养编外临聘人员的包袱；鼓励劳务公司吸纳农村转移劳动力就业，实现政府由管人向管事转变、农民由失地向就业转变的双赢目标。充分开发工业园区就业潜力，积极提供运输、环卫、保安、厨工、家政等就业岗位，帮助失地农民就业。同时，积极为外出务工的人员提供用工信息、法律维权、中介服务，搭建劳务平台，帮助他们更好的适应工作岗位的需要，能够很好地“融入”到城市生活之中，成为名副其实的“城市人”。
（三）鼓励自谋职业和自主创业。鼓励有条件的被征地农民自主创业，使其尽快成为有较强竞争力的投资发展主体。凡有自谋职业或合伙投资创业意向的失地农民，积极鼓励，热情引导，在税收、市场管理、小额贷款等方面给予优惠，调动自谋职业或合伙创业者的积极性。
一是以小额贷款支持失地农民创业再就业。实行小额贷款与自主创业相结合，对有创业愿望的失地农民提供免费创业培训，重点对创业过程中的政策、流程等问题进行讲解，同时，对不同的创业项目进行有针对性的帮扶，提高他们在创业过程中抵御风险的能力，对符合条件的为其提供自主创业小额贷款，并在政策范围内给予担保、贴息等政策优惠，支持其通过创业而实现就业。
二是鼓励失地农民进行经商等活动。鼓励失地农民从事经商开店等活动，并在政策允许条件下对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，以减少他们的创业风险，增强自主创业的信心。对农业生产方面有特长的农户，发挥他们的种植、养殖技能，为他们积极创造条件到农业园区、异地等继续从事农业生产。
三是积极探索市场经济条件下集体创业的新路子。在征用土地时，应在规划区内留出一定数量土地返回给村集体，由村集体经济组织开发、经营，安置失地农民就业。在村民自愿的前提下，允许村集体利用征地补偿费作为发展基金，大力发展劳动密集型的行业和产业。同时，制定扶持政策和创造条件，帮助这些集体企业快速成长。
（四）引导发展高效农业。按照“现代农业稳区”战略和“农业增效、农民增收、农村繁荣”总目标，坚持以“集中连片、加大投入、提档升级、增加收入”为主攻方向，调整优化农牧业产业结构，转变农牧业经济发展方式，大力发展优势特色高效产业，推进标准化生产和品牌化经营，提高农畜产品的市场竞争能力。
一是引导发展设施农业。以农业产业化、产业规模化为目标，围绕如何做大城市农业，发展城郊经济和服务城市发展，引导失地农民由传统种植向蔬菜种植转变、由露地农业向设施农业转变、由低效农业向高效农业转变。按照“升档次、推有机、高标准”的要求，瞄准西宁、兰州周边市场规模建设菜园子、果盘子，在高庙、寿乐等川水地区新建、改建高标准温室和拱棚，打造出寿乐拱棚无公害蔬菜基地、洪水坪现代农业示范基地、农业园区农产品深加工基地三大产业基地和百亩以上果品园。依托丰富的富硒资源，在高店、下营、城台等乡镇，大力发展富硒紫皮大蒜、富硒马铃薯等高原有机蔬菜，为富硒农产品深加工产业园发展打牢基础。在达拉、城台、李家等乡镇重点打造饲草种植基地；在北山地区继续加大露地蔬菜、洋芋等产业发展，打响“北山洋芋”品牌效应。在南山地区继续大力发展养殖业，重点打造规模化绿壳蛋鸡养殖基地、标准化藏香猪养殖基地，带动土鸡、生猪等传统产业快速发展。
二是加强农产品品牌打造。积极开展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品认证工作，坚持政府、协会、企业联动，进一步做大做强“乐都长辣椒”、“乐都紫皮大蒜”、“乐都达樱桃”等优势品牌，全力推动“乐都韭菜”“乐都软儿梨”“乐都露地蔬菜”等申报无公害农产品、绿色食品和地理标志农产品认证。在尊重失地农民意愿的基础上，适时引导失地农民发展市场前景广阔、适销对路、经济效益好的特色品牌产业，形成有竞争力的拳头产品，提高农产品附加值，增加失地农民收入。
三是加大农民合作组织建设力度。推进农产品行业协会等农民专业合作组织建设，实现产、供、销一体化。不断创新农牧业经营机制，积极培育农民专业合作经济组织，加大对农民专业合作经济组织、种养大户发展“家庭农场”和规模经济的扶持力度，不断壮大农牧业经营规模。鼓励失地农民以经济入股、技术入股等方式加入农民经济合作组织。扎实推进农业工作与失地农民后续发展工作的有效对接，大力发展设施农业和规模化养殖业，加快土地流转和规模化经营步伐，推动现代农牧业发展，开拓失地农民后续产业发展新阵地。
（五）积极探索土地流转的有效安置形式。城镇区内大部分土地被征用的村，实际上已经不是本义上的农村和农民，而是城镇和城镇人口的重要组成部分，应积极推进撤村建居，实现被征地农民向城镇居民身份的转换。
一是盘活农村集体资产，增加失地农民收入。撤村建居和“城中村”改造过程中，在全面核实农村集体资产、确认农村集体经济组织成员身份基础上，明确农村集体经济组织市场主体地位，组建农村集体经济股份合作社，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村集体产权制度。对农村闲置房产，兴办农家乐、农事体验中心、乡村康养中心等，加强标准化建设、规范化管理，突出农耕文化、农村特色、农家情趣，打造乡村旅游精品目的地和乡村旅游品牌，延伸消费链、产业链、价值链。利用农村闲置房产及其他资产，统筹规划建设农产品产地初加工中心、农产品产地配送中心，发展农产品分拣、分级、包装、贴牌、储藏、保鲜等，促进农产品标准化生产管理和农产品直销、品牌化经营，提升产品附加值。
二是加快安置区建设，保障失地农民住房。坚持“土地换保障、地产换房产”的原则，把拆迁群众安置房建设作为促发展、保民生，促和谐、保稳定的基础性工程来抓，不断完善失地农民的住房保障，切实维护失地居民切身利益。同时加强安置房建设规划和管理工作，消除失地农民后顾之忧。不断加大协调力度，加快瑞丰、工业园等安置小区建设，大力宣传海东党政机关搬迁启动等工作，鼓励各地方企业加快建设，不断增加建设面积。采用多种办法对失地农民进行安置，切实解决全区失地农民住房问题，进一步化解房地产库存。
三是加强政策倾斜，增强棚户区改造企业信心。棚户区改造既需要政策保障，也需要政策扶持。应该通过政府投入、银行贷款、开发商垫付，同时，争取财政支持，吸引房地产开发企业投资等渠道，解决资金难题,满足改造工程需要。充分调动被拆迁居民和开发企业两个积极性，推动棚户区改造，研究制定税费减免等切实可行的优惠政策。采用开发企业市场化改造、货币化安置和综合整治三种方式进行棚户区改造，积极为符合条件的开发项目申请棚户区改造专项补助资金和优惠政策，减轻开发企业资金压力，增强投资信心。
四是加大组织协调力度，保障征地拆迁顺利推进。成立征地拆迁指挥部，协调全区各单位、各部门全力以赴做好征地拆迁保障工作。及时处置征地拆迁过程中突出的信访问题和群体性事件，深入到征迁户中做耐心细致的思想工作，帮助拆迁户解决实际困难，对拆迁户提出的合理要求及时帮助解决。根据征地拆迁出现的关系群众利益的问题，及时向上级反映，争取政策，解决问题，使群众满意。对于苗头性、倾向性和突发性问题，抓早、抓小，研究应对措施和办法，最大限度地减少不和谐因素。施工队进场后，及时调解与群众矛盾和纠纷，主动与施工队联系解决施工中所需的临时租用地等生活和施工中的问题，使整个征地拆迁工作顺利完成，为施工队伍创造了良好的施工环境。
在城市化进程中能否把失地农民纳入社会就业和社会保障体系，开辟失地农民后续发展的新领域，是当前关系到城镇化进程能否平稳推进的一个关键环节，也是维护社会长治久安的一个重大任务。解决好失地农民社会保障及后续发展问题，是建设社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、建设和谐乐都的重大战略举措，更是全面建成小康社会的关键之举。
